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中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站 方奕霏

制圖：李蕓

2022年8月30日，錢小峰挪用公款、受賄案一審開庭，圖為庭審現(xiàn)場（視頻截圖）。（常州市中級人民法院供圖）

　　特邀嘉賓

　　馬志強 常州市紀委監(jiān)委第一審查調(diào)查室副主任

　　莫 清 常州市紀委監(jiān)委案件審理室干部

　　邱文超 常州市人民檢察院第三檢察部四級高級檢察官

　　王 宏 常州市中級人民法院刑事審判第二庭庭長

　　編者按

　　這是一起黨員領(lǐng)導干部個人決定以單位名義將財政資金供相關(guān)企業(yè)使用，并從中謀取個人利益的典型案例。本案中，錢小峰在擔任五星街道黨工委書記期間，多次個人決定出借集體資金，查處該案對于加強對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督有何啟示？2010年以前，錢小峰向蔣某某借款達2300萬元，對于該違紀行為如何援引黨紀條款？錢小峰個人決定以單位名義將公款供其他公司使用，該行為應(yīng)如何定性？我們特邀有關(guān)單位工作人員予以解析。

　　基本案情：

　　錢小峰，男，曾任江蘇省常州市鐘樓區(qū)五星街道黨工委書記，鐘樓區(qū)北港街道黨工委書記，鐘樓經(jīng)濟開發(fā)區(qū)黨工委書記，鐘樓區(qū)政協(xié)副主席等職。

　　違反廉潔紀律。2009年至2010年，錢小峰多次借用管理和服務(wù)對象蔣某某的錢款，影響公正執(zhí)行公務(wù)，截至案發(fā)前仍有部分本金未歸還。

　　挪用公款。2010年至2011年，錢小峰利用擔任五星街道黨工委書記的職務(wù)便利，未經(jīng)集體研究，多次個人決定以單位名義挪用公款供相關(guān)企業(yè)用于經(jīng)營活動，并從中謀取個人利益，累計挪用公款6000萬元人民幣（幣種下同）。

　　受賄。2003年至2021年，錢小峰利用擔任五星街道黨工委書記、鐘樓經(jīng)濟開發(fā)區(qū)黨工委書記、鐘樓區(qū)政協(xié)副主席等職務(wù)上的便利，在土地出讓、企業(yè)改制等事項上為他人提供幫助，非法收受他人財物共計243萬余元。

　　查處過程：

　　【立案審查調(diào)查】2021年7月2日，常州市紀委對錢小峰涉嫌違紀問題立案審查。同年11月4日，常州市監(jiān)委對錢小峰涉嫌嚴重違法問題立案調(diào)查；11月5日，經(jīng)江蘇省監(jiān)委批準，對錢小峰采取留置措施。

　　【移送審查起訴】2022年1月27日，經(jīng)常州市紀委常委會會議研究，常州市監(jiān)委將錢小峰涉嫌挪用公款罪、受賄罪一案移送常州市人民檢察院審查起訴。

　　【黨紀政務(wù)處分】2022年2月16日，常州市紀委給予錢小峰開除黨籍處分，常州市監(jiān)委給予其開除公職處分。

　　【提起公訴】2022年3月24日，常州市人民檢察院以錢小峰涉嫌挪用公款罪、受賄罪，向常州市中級人民法院提起公訴。

　　【一審判決】2022年9月13日，常州市中級人民法院判決錢小峰犯挪用公款罪，判處有期徒刑四年；犯受賄罪，判處有期徒刑四年，并處罰金四十萬元；決定執(zhí)行有期徒刑六年，并處罰金四十萬元。判決現(xiàn)已生效。

　　錢小峰在擔任五星街道黨工委書記期間，決策“一言堂”，多次個人決定出借集體資金，查處該案對于加強對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督有何啟示？

　　馬志強：近年來，市紀委監(jiān)委多次收到信訪舉報，反映錢小峰在擔任鐘樓區(qū)五星街道黨工委書記期間，將公款挪用給他人使用。經(jīng)過初核，我們查實錢小峰多次個人決定將街道或下屬平臺公司資金出借給民營企業(yè)老板用于經(jīng)營活動，并從中謀取個人利益，給國家造成嚴重經(jīng)濟損失。2021年11月，錢小峰主動向區(qū)委主要領(lǐng)導說明自己存在挪用公款等嚴重違紀違法問題，并到我委投案。主動投案后，錢小峰如實供述了其挪用公款犯罪事實，并交代了我委尚未掌握的受賄犯罪事實。

　　經(jīng)查，錢小峰在擔任五星街道黨工委書記期間，決策“一言堂”，多次個人決定出借集體資金給商人老板，逐漸將“朋友圈”發(fā)展成“利益圈”。同時，其還利用擔任五星街道黨工委書記、鐘樓經(jīng)濟開發(fā)區(qū)黨工委書記、鐘樓區(qū)政協(xié)副主席等職務(wù)上的便利，在土地出讓、企業(yè)改制等事項上為他人謀利，并收受賄賂，破壞了地方政治生態(tài)。

　　在審查調(diào)查期間，辦案人員通過耐心細致的思想政治教育，敦促錢小峰及其家屬歸還了所有未退還的挪用資金，為國家挽回經(jīng)濟損失3600余萬元。

　　莫清：錢小峰案暴露出鐘樓區(qū)委在落實全面從嚴治黨主體責任、財務(wù)及資金管理以及廉政風險防控等方面存在一些問題。鐘樓區(qū)委履行主體責任不嚴不實，對黨政“一把手”等“關(guān)鍵少數(shù)”監(jiān)管“寬松軟”，錢小峰在擔任五星街道黨工委書記期間，該街道多次向村委拆借資金以逃避監(jiān)管，對于企業(yè)老板沒有歸還的公款在長達數(shù)年時間內(nèi)未采取有效措施，還存在賬冊滅失等重大財務(wù)漏洞，等等。

　　此外，錢小峰還長期擔任鐘樓區(qū)北港街道、經(jīng)開區(qū)“一把手”，該案的查處對于加強對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督具有重要啟示意義。目前，錢小峰案已被收錄在常州市紀委監(jiān)委2022年度警示教育片《折翼的“頭雁”》中，面向全市領(lǐng)導干部進行警示教育。常州市紀委監(jiān)委通過深挖細剖不同層面“一把手”腐敗案件，集中闡釋“一把手”違紀違法的深刻警示，深化以案釋德、釋紀、釋法、釋責。與此同時，常州市委出臺《加強對“一把手”和領(lǐng)導班子監(jiān)督若干措施責任清單》以及全面從嚴治黨兩個責任清單，市委巡察機構(gòu)出臺《對“一把手”巡察監(jiān)督共性問題清單（試行）》，切實推進政治監(jiān)督具體化、精準化、常態(tài)化。常州市紀委監(jiān)委有關(guān)負責人對相關(guān)轄市、區(qū)及國有企事業(yè)單位開展綜合督查調(diào)研，集體約談了領(lǐng)導班子成員，層層傳導壓力、壓實責任。2022年以來，常州市各級紀檢監(jiān)察機關(guān)共查處“一把手”104人，其中采取留置措施23人。下一步，常州市紀委監(jiān)委將進一步增強對“一把手”和領(lǐng)導班子監(jiān)督實效，強化對履行管黨治黨政治責任、貫徹執(zhí)行民主集中制、依規(guī)依法履職用權(quán)、廉潔自律等情況的監(jiān)督，對存在苗頭性傾向性問題的黨員領(lǐng)導干部及時約談提醒，對失職失責、違紀違法問題嚴肅查處。

　　2010年以前，錢小峰向蔣某某借款達2300萬元，對于該違紀行為如何援引黨紀條款？如何區(qū)別認定借用款物違紀行為與受賄行為？

　　馬志強：黨員領(lǐng)導干部向管理和服務(wù)對象借錢、借物，實際上交換的是手中的權(quán)力，本質(zhì)是公權(quán)力的異化和濫用，侵害了公職人員的職務(wù)廉潔性，可能影響權(quán)力的公平公正行使，甚至引發(fā)腐敗的風險，需從紀律上抓早抓小，防微杜漸。根據(jù)2018年《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第九十條第一款規(guī)定，借用管理和服務(wù)對象的錢款、住房、車輛等，影響公正執(zhí)行公務(wù)，情節(jié)較重的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)嚴重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分。本案中，錢小峰的借款對象蔣某某是其轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)老板，屬于其管理和服務(wù)對象，錢小峰的借款行為嚴重影響其公正履行職責，構(gòu)成違紀。至于借款發(fā)生的時間，僅僅是適用條例和條款的問題，不影響違紀的認定。

　　莫清：首先，2018年《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第九十條第一款是修訂時新增的條文，原則上只適用于發(fā)生或持續(xù)發(fā)生至2018年10月1日以后的違紀行為?？紤]到借用行為的延續(xù)性，借款期間出借人對黨員干部公正執(zhí)行公務(wù)的影響持續(xù)存在，應(yīng)結(jié)合還款情況判斷該類違紀行為的終止時間。具體而言，黨員干部違規(guī)借款后已經(jīng)歸還的，以歸還時間作為違紀行為的終止時間；至案發(fā)時仍未歸還的，以立案時間作為終止時間。本案中，雖然錢小峰向蔣某某借款時間發(fā)生在2009年至2010年，但截至2021年案發(fā)前仍有部分本金未歸還，故對其違紀行為應(yīng)適用2018年《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第九十條第一款予以認定。

　　其次，對于2018年10月1日前發(fā)生的違紀行為，應(yīng)遵循“從舊兼從輕”原則，一般情況下適用違紀行為發(fā)生時的規(guī)定處理，只有在2018年《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》不認為是違紀或者處理較輕情況下，才適用該條例處理。若本案中錢小峰違規(guī)向蔣某某借款后，于2018年9月30日前還清所有借款，該行為仍損害了職務(wù)廉潔性，屬于違反廉潔紀律，應(yīng)適用違反廉潔紀律的兜底條款，即依據(jù)2015年《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零四條定性處理。

　　最后，還應(yīng)注意區(qū)分借款行為與“以借為名”收受財物的受賄行為。在實踐中，有的黨員領(lǐng)導干部利用職務(wù)上的便利，為個人謀取利益，并以借款為“幌子”，收受對方財物，對此類行為應(yīng)按受賄處理。具體認定時，不能僅僅看是否有書面借款手續(xù)，還應(yīng)根據(jù)以下因素綜合判定：有無正當、合理的借款事由；款項的去向；雙方平時關(guān)系如何、有無經(jīng)濟往來；出借方是否要求黨員領(lǐng)導干部利用職務(wù)上的便利為其謀取利益；借款后是否有歸還的意思表示及行為；是否有歸還的能力；未歸還的原因；等等。

　　錢小峰個人決定以單位名義將公款供其他單位使用，應(yīng)如何定性？其行為是否屬于“挪用公款數(shù)額巨大不退還”的情形？

　　莫清：根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百八十四條規(guī)定，挪用公款罪是指國家工作人員利用職務(wù)上的便利，挪用公款歸個人使用，其中“歸個人使用”是該罪名的構(gòu)成要件之一。本案的爭議點在于錢小峰的行為是否屬于上述挪用公款“歸個人使用”的情形。根據(jù)全國人大常委會關(guān)于《中華人民共和國刑法》第三百八十四條第一款的解釋，挪用公款“歸個人使用”包括個人決定以單位名義將公款供其他單位使用，謀取個人利益，其中“謀取個人利益”屬于該種挪用形式的構(gòu)成要件。本案中，錢小峰挪用公款給相關(guān)企業(yè)使用的同時，又幫助其姐夫從相關(guān)企業(yè)老板處獲得好處，并收受老板所送禮品，系謀取個人利益，綜上，應(yīng)認定錢小峰的行為構(gòu)成挪用公款罪。

　　邱文超：根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百八十四條規(guī)定，挪用公款數(shù)額巨大不退還的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑。該條款系挪用公款罪的加重情形。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理挪用公款案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第五條規(guī)定，“挪用公款數(shù)額巨大不退還的”，是指挪用公款數(shù)額巨大，因客觀原因在一審宣判前不能退還的。根據(jù)立法本意和司法實踐，挪用公款行為侵犯了公款的使用收益權(quán)，故退還行為的本質(zhì)是將公款的使用收益權(quán)歸還給國家，因此，只要有關(guān)人員在一審宣判前，將被挪用的公款全部上繳至任一國家機關(guān)，即可認定為已退還，至于上繳的人員、形式、單位等均不影響退還的認定。

　　本案中，錢小峰私自決定將公款借給私人企業(yè)使用，后相關(guān)企業(yè)僅歸還部分借款，截至檢察院審查起訴前剩余借款已無力歸還。錢小峰及其家屬主動向本院上繳了相關(guān)企業(yè)未歸還的全部公款。至此，因錢小峰挪用公款造成的國家經(jīng)濟損失已挽回，我們依法認定其挪用的公款已退還。

　　另外，根據(jù)最高人民法院《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要》相關(guān)內(nèi)容，如果行為人挪用公款后，有證據(jù)證明其有能力歸還所挪用的公款而拒不歸還，并隱瞞挪用的公款去向的，此時行為人的犯意發(fā)生了轉(zhuǎn)化，即由暫時使用公款轉(zhuǎn)化為非法占有公款，主觀上具有非法占有公款的目的，應(yīng)以貪污罪對其定罪處罰。

　　錢小峰挪用公款6000萬元，屬于“情節(jié)嚴重”，為何對其挪用公款罪只判處四年有期徒刑？

　　王宏：根據(jù)刑法相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成挪用公款罪處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴重的，處五年以上有期徒刑。挪用公款數(shù)額巨大不退還的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑。根據(jù)“兩高”《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第六條規(guī)定，挪用公款歸個人使用，進行營利活動或者超過三個月未還，數(shù)額在五萬元以上的，應(yīng)當認定為刑法第三百八十四條第一款規(guī)定的“數(shù)額較大”；數(shù)額在五百萬元以上的，應(yīng)當認定為刑法第三百八十四條第一款規(guī)定的“數(shù)額巨大”。具有下列情形之一的，應(yīng)當認定為刑法第三百八十四條第一款規(guī)定的“情節(jié)嚴重”：（一）挪用公款數(shù)額在二百萬元以上的；（二）挪用救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟特定款物，數(shù)額在一百萬元以上不滿二百萬元的；（三）挪用公款不退還，數(shù)額在一百萬元以上不滿二百萬元的；（四）其他嚴重的情節(jié)。

　　本案中，錢小峰個人決定以單位名義挪用公款6000萬元給相關(guān)企業(yè)使用，并從中謀取個人利益，構(gòu)成挪用公款罪，情節(jié)嚴重。由于錢小峰及其家屬主動退出了相關(guān)企業(yè)未退還的挪用資金3600余萬元，至一審開庭時已挽回了因挪用公款造成的國家經(jīng)濟損失，不認定為“挪用公款數(shù)額巨大不退還”，量刑檔次應(yīng)為五年以上有期徒刑。

　　同時，錢小峰在案發(fā)前，向鐘樓區(qū)委主要領(lǐng)導說明自己存在挪用公款等嚴重違紀違法問題，在投案后能如實供述自己挪用公款的犯罪事實，系自首，并歸還了所有未退還的挪用資金，對其所犯挪用公款罪可減輕處罰；其自愿認罪認罰，可從寬處理；自愿繳納罰金保證金，可酌情從輕處罰。本院鑒于以上法定從輕、減輕、從寬以及酌情從輕情節(jié)，判決錢小峰犯挪用公款罪，判處有期徒刑四年。

　　此外，錢小峰在投案后，還主動交代了辦案機關(guān)未掌握的受賄犯罪事實，并退出了所有受賄犯罪所得，系自首，對其所犯受賄罪可從輕處罰，最終本院判決其犯挪用公款罪，判處有期徒刑四年；犯受賄罪，判處有期徒刑四年，并處罰金四十萬元；決定執(zhí)行有期徒刑六年，并處罰金四十萬元。